郎咸平:改革的本质就是继续破除旧的经济制度
2019-01-07 15:55:23
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【东音社按】经济体制改革再出发,我们必须回到2014年及其以前,回到我们当初我们对经济体制改革本质的认知及其当时的政策来。为了使读者清晰的认识当时政策的背景和逻辑,我们特别从当时出版的《郎咸平说:中国经济的旧制度和新常态》一书中,整理了本篇文章。本文经东方出版社授权发表。

一、经济改革的目标是建立有效市场

无视中国经济问题本质的改革,注定以失败告终;但看到本质,却不懂中国经济社会运行逻辑的改革,同样以悲剧收场。


我在2014年5月份出版的《“新政”能否改变中国》一书中,曾毫不客气地指出“中国经济的根本问题是政府不愿意退出市场”。在此,我想进一步指出的是,政府不愿意退出市场就是中国经济旧制度的本质问题,绕开这个问题去谈“扩内需、调结构、保增长”,等等,都是假问题,或者说伪问题。解决假问题的结果,只不过是在制造出更多的新问题。悲哀的是,这恰恰是我们一直在干的事情。

那么我们过去是怎么做的呢?


(一)用调控代替改革

过去十多年来,我说的最多的一句话就是:我们的老百姓最怕改革,因为房改了买不起房,医改了看不起病,教改了上不起学。改革越改越糟!这是民生领域的改革结果,那么经济层面的改革呢?也是越改越糟的。

过去十多年,政府每年几乎都将“扩内需、调结构、保增长”作为经济管理的主要任务。但结果却是,在经济运行过程中,将本应给市场放权让利的改革,逆转为形形色色的扩权争利。“调结构、扩内需”在事实上被“保增长”取代,使经济结构更加畸形,经济改革错失了最佳时机。

这种以技术层面的调控代替实质性改革的做法,在政府层面的具体表现就是,并没有以“壮士断臂”的魄力去推动像发改委等这样的强势部门向市场简政放权。本来,中国的经济改革由于起点较低,再加上人口、资源、环境等红利,使得改革一开始就具有后发优势。因此,无论是产业改革,还是区域经济,只要政府向市场放权,只要中央向地方放权,经济便会马上出现活力。国企改革,沿海和江浙地区崛起以出口为导向的制造业,都是如此。但接下来由于路径依赖,政府既不推动剩下的比较困难的改革,更不愿意退出经济领域,而是围绕“保增长”的目标,挥舞财政政策和货币政策这两根“大棒”,在经济偏热的时候马上“踩刹车”,在经济遇冷时立即“踩油门”,这种反复摇摆的非常态化管理方式,是对经济周期的人为破坏,不仅造成市场紊乱,对中国这么一个庞大的经济体而言,更是一种灾难。在权力运行不规范,市场这只“看不见的手”被政府“看得见的手”束缚的情况下,频繁调控的结果就是财富快速向国有企业集中,权力再次向政府集中,社会贫富分化严重,庞大的既得利益集团迅速形成并固化,成为今天推行改革的最大阻力。这就是无视或者回避中国经济真问题的结果。

之所以出现这种糟糕的结果,原因就是政府不愿意退出市场,用计划经济的思维去管理市场经济,而且还发明一个口号,叫作“宏观调控,微观搞活”,这是一种非常懒惰的思维模式。我告诉各位,在一个土地、资本(金融)、资源能源和基础设施等基本上由政府垄断的市场,调控有意义吗?结果只能是越调越乱,而且微观也搞不活。即便在充分的市场经济体制下,财政政策和货币政策等调控措施也不见得有多大作用。所以我说,政府是在用调控来代替真改革,其根本原因是不愿意退出市场,其中的既得利益者不愿意放弃权力寻租的机会。


(二)用投资代替改革

如果用“调控”解决不了经济运行过程中出现的衰退问题,为了“保增长”,政府还有一个更懒惰的办法,那就是干脆直接投资或者间接投资各类国有融资平台、国有企业或者大型项目,以拉动经济增长。特别是2008年全球经济危机之后,我们的政府出台了“四万亿投资计划”,资金主要流向国有企业、基础设施建设和产能过剩行业之后,政府投资压倒了民众消费,而民间资本从实体经济大量流向房地产,资产泡沫膨胀。这就是政府用投资代替改革造成的恶果。

我将政府直接成为市场主体的现象,称之为“政府行为公司化”。本来政府应该进一步放开市场,营造良好的营商环境来刺激投资和消费,来拉动经济增长。而我们的政府,由于“政府办市场”思维惯性的依赖,却采取了相反的路径,例如用调控和投资代替改革。我只能无话可说。

各位晓得“政府行为公司化”有什么严重后果吗?这必然导致经济垄断化、公共利益部门化和经济行为短期化的严重后果。可以说,“政府行为公司化”是所有的经济旧制度、旧常态革除不去的根本原因。

由于“政府行为公司化”,决定中国经济命脉的土地、金融、资源、能源、交通等行业,全部由国有企业垄断。结果如何呢?这些要素的价格是全世界最高的。各位知道后果了吧?我想这也是人民币对外升值对内贬值的重要原因吧。

与此同时,由于政府对经济管制过多,很多本应服务于经济的政府部门,则以加强监管的名义扩权,以增加审批的方式设租寻租,出现了所谓的“公共利益部门化”现象。这个时候,任何实质性的改革就会停滞,经济的活力就会受到抑制。

改革停滞后,为什么会出现“经济行为短期化”呢?这是由我们官员的考核方式和任期制度造成的。我们知道,无论哪个层级的地方官员,任期一般都是五年,而五年后对官员的升迁考核主要依据是,其在当地主政期间的GDP数据。在这种情况下,大部分人的选择不会是简政放权、调整经济结构的实质性改革,因为这些改革难度大、周期长、见效慢。相反,集中手中权力和资源,上一些短期内容易出政绩的“大项目”则相对容易得多,比如,高污染、高能耗、高投入等产能过剩的“三高”项目,既有面子又有里子的“铁公基”项目等。结果就是所谓的“官出数字,数字出官”。

好了,各位,透过上述分析,我们可以得出这样的结论,由于政府不愿意退出市场这一旧制度的存在,政府只能用调控、投资这两种手段代替改革,以应付经济上遇到的困局。说实话,也没有其他办法。这两种代替改革的手段反过来又固化了政府直接参与市场的行为,如此循环反复,就造成了我们今天的经济困局。

但是,客观地讲,在原有经济社会运行框架内,让“公司化”的政府退出市场,这个问题从逻辑上是无解的。政府的自我“革命”,离开了国家治理方式从传统治理向现代化治理的转型,只能是一句空话,而国家治理现代化,首先是经济治理能力的现代化。


二、用新常态革除中国经济旧制度

2014年12月11日闭幕的中央经济工作会议,首度系统阐述了经济新常态,随后对新常态的解读看似铺天盖地,但很多都是千篇一律。我认为,如果不能从国家治理的高度来理解,那么对新常态的认识就是一种盲人摸象。那么,什么是新常态?其本质和逻辑到底是什么?

我对新常态的理解,可能和很多人不太一样。在我看来,新常态并不是某一次会议,某一项政策,而是从确立正确的改革方向到逐一落实的动态过程,或者说,新常态不是某一个“点”,而是一个“域”。新一届领导班子是通过行政管理体制改革的“新政”、中共十八届三中全会《决定》和十八届四中全会《决定》这“三板斧”进入新常态的。

各位一定记得,新一届中央领导上台伊始,即把简政放权作为头等大事。据统计,在短短一年内,取消和下放了416项行政审批等事项,取消和免征行政事业性收费348项。在2014年“两会”期间,李克强总理又明确表态,将再取消和下放行政审批事项200项以上,同时要深化投资审批制度改革。确需行政审批的,建立权力清单,清单之外的,一律不得实施审批。新一届政府上台第一年,以简政放权为主要特点的行政管理体制改革,被媒体称为“新政”。

不难发现,“新政”基本是行政管理层面的简政放权,主要是通过厘清“哪些归市场,哪些归政府”,来解决“公共利益部门化”问题。具体可以用两个层面的三句话讲清楚:对于市场主体而言,“法无禁止即可为”,主要目的是激发企业活力,让企业成为创新主体;对于政府来说,“法无授权不可为”“法定职责必须为”,其目的在于通过反垄断、保护知识产权,创造好的营商环境,让市场充分发育。用官方话来讲就是“建立并维护公开、公平、公正的市场运行机制”。


革除“政府行为公司化”状态下的旧制度,仅仅依靠行政管理层面的简政放权显然是不够的。前面讲了,“政府行为公司化”,除了导致“公共利益部门化”外,还必然导致“经济垄断化”和“经济行为短期化”。所以中共十八届三中全会《决定》,通过规划一幅横向的经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革蓝图,让政府回归公共管理和公共服务的本位,与市场划清界限。四中全会则勾勒了一个纵向的法治秩序下的市场经济愿景,建设法治政府,规范政府干预市场的行为。也就是说,两个《决定》从不同角度为未来几十年中国经济社会,从传统到现代转型确立了一套基本的政府与市场关系框架,以从制度上彻底解决政府公司化问题。所以这两个《决定》是并列的姊妹篇。

好了,我们现在从新常态的角度重新审视两个《决定》。显然,中共十八届三中全会《决定》,主要是调整公权力和私权利的关系。即明确规定,在资源配置中,发挥决定性作用的是市场,而不是政府,政府的主要职责是创造良好的营商环境。这等于为政府行为划定了上限(不得“越位”代替市场)和下限(公共服务职能不得“缺位”),所以说,中共十八届三中全会《决定》的重心是压缩公权力,放大私权利,让政府回归本位,激活市场活力。再来看四中全会《决定》。大家都知道,真正的市场经济,或者说,常态下的市场经济,一定是法治经济。在中共十八届三中全会《决定》解除政府对市场束缚后,四中全会《决定》用法治来规范市场秩序当然是应有之义。但客观地说,四中全会《决定》主要停留在用法治培育市场经济的层面,建设健全的法制市场经济体系目前来看还为时尚早。比如,四中全会《决定》中司法改革部分,禁止党和政府领导人插手具体案件的审理,以及建立跨区域的司法系统,就是为了克服阻碍市场经济的地方保护主义。所以说,中共十八届四中全会《决定》的重心是规范公权力,以保护私权利,让市场经济成为常态化的法治经济。

各位清楚了吧,政府就是通过这“三板斧”(前面谈到的新政,三中全会和四中全会),为中国经济下一步发展奠定制度基础。这些制度,悄然地把中国经济带入了新常态。新常态的目标很清楚,那就是使中国成为一个正常的市场经济国家,一个法治经济的国家,从而实现国家经济治理能力的现代化。这就是新常态背后的逻辑和本质。

为什么这样说呢?一般认为,现代国家经济治理主要包括三方面内容:一是政府权力和责任的界定,以简政放权为主要内容的“新政”和三中全会《决定》,针对的就是这个问题;二是市场的规范与监管,四中全会《决定》,把这个问题解决了;三是规范政府的收入与支出,政府通过新《预算法》,透过“全面、公开和权威”的原则,也把这个问题解决了。我们看到,中国经济新常态,正是按照这样的逻辑在向前推动的。因此,新常态的本质就是经济治理能力的现代化,使命就是通过革除旧制度,让中国经济社会最终进入常态。

各位,通过上面的梳理,我们可以很清楚地知道,什么是新常态的背后逻辑和本质。不搞清楚这些,只看现象不看本质,就是盲人摸象,搞不好会把新常态带上邪路。新一届政府上台以来,采取的对内改革措施和对外经济战略布局,构成了中国经济的新常态,虽然令人眼花缭乱,但其背后是有逻辑的。这就是这本《郎咸平说:中国经济的旧制度与新常态》要探讨的内容。

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